Droit administratif des biens Domaine public
Mise à jour : December 2012

Occupation privative

Le domaine public étant la propriété d’une personne publique, celle-ci peut soumettre la mise à disposition de certaines parcelles à une compensation financière. Certaines personnes privées peuvent en effet demander une autorisation afin d’occuper le domaine public moyennant rémunération. Cela doit permettre la valorisation économique du domaine public.

L’occupation privative est révocable, temporaire et peu stable. Elle peut être conforme à la destination du domaine public ou seulement compatible (si elle est utile au public). Dans tous les cas, elle ne doit pas gêner l'utilisation principale du domaine (son affectation).

Types d'autorisation

L'utilisation du domaine public est soumise à l'obtention d'un titre. L'occupation peut être autorisée par un acte unilatéral ou par un contrat.

Acte unilatéral

Permis de stationnement

Il s’agit d’un permis dont l’octroi permettra à l’occupant privatif d’utiliser le domaine public. Dans ce cas, il doit s’agir d’une installation non fixée au sol, qui ne porte donc pas atteinte à l’assiette du domaine. C’est le cas notamment des terrasses de café installées sur une place publique.

Ce permis est octroyé par l’autorité administrative chargé de la police de l’ordre public. Il s’agit donc du maire lorsque le domaine public en cause relève de la commune.

Permission de voirie

Il s’agit d’un acte octroyé à l’occupant privatif qui va mettre en place des installations ayant une emprise sur le domaine (il y alors atteinte à l’assiette du domaine public). Ce sont par exemple les panneaux d’affichages publicitaires lorsqu’ils ont une emprise au sol, qu’ils y sont fixés.

La permission est accordée par l’autorité chargée de la gestion du domaine.

Contrat

Le contrat relève d’une concession de voirie conclue entre l’administration et un particulier. Elle se distingue des délégations de service public puisque la concession de voirie n’a pas le même objet (exemple des restaurants). Les personnes publiques propriétaires et celles qui bénéficient de la "mise à disposition" d'une dépendance sont seules habilitées à contracter ; elles disposent d'un pouvoir discrétionnaire pour en apprécier l'opportunité. Néanmoins, l'occupation privative ne peut être refusée si elle conforme à la destination du bien et que le domaine ne peut être utilisé que de cette façon.

Ce contrat permet à l’occupant privatif d'être dans une situation moins précaire. Si le retrait de l’occupation peut intervenir à tout moment comme pour les actes unilatéraux, une indemnisation est nécessairement accordée.

Le décret-loi du 17 juin 1938 (aujourd’hui art. L. 2331-1 du CG3P)) prévoit le règlement du contentieux à la juridiction administrative. Parfois pourtant, certains litiges relèvent de la juridiction judiciaire (action en responsabilité délictuelle par exemple, ou lorsque les contestations sont relatives aux prestations commerciales)

Conformément à la théorie des contrats administratifs, l'administration dispose d'un pouvoir de modification unilatérale et peut résilier le contrat en cas de manquement.

Régime des autorisations

L'administration décide des titulaires de l'occupation privative ; il n'existe pas de droit à l'obtention d'une autorisation privative d'occuper le domaine public. Cette liberté de décision est octroyée à l'organe exécutif.

Refus et renouvellement de l’autorisation

L’autorisation peut faire l’objet d’un refus, mais l'administration doit alors se fonder sur des motifs légaux et motiver sa décision (loi du 11 jullet 1979). Le refus doit se fonder sur des motifs de gestion ou de police (arrêts Froment et Clément) ; il peut être le fait d’une gêne esthétique (Société de la jetée promenade de Nice, CE, 1951), ou d'une atteinte à un intérêt économique ou financier.

Le refus n'est pas considéré comme une atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ; néanmoins, l'occupant qui obtient l'autorisation ne doit pas être de ce fait placé dans une situation de position dominante (CE, 2012, Régie autonome des transports parisiens. Mais l'autorisation d'occupation privative pose malgré tout problème dans le cadre d'un marché concurrentiel, car il n'y aucune obligation d'organiser une procédure de publicité préalable (CE, 2010, Ville de Paris, Association Paris Jean Bouin, Société Paris Tennis).

Les autorisations étant précaires et révocables, l'administration peut y mettre fin pour différents motifs : arrivée du terme, désaffection du bien, violation des clauses contractuelles ou tout motif d'intérêt général. Les décisions de retrait ou de refus de renouvellement peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Le retrait de l'autorisation avant terme n'ouvre pas droit à une indemnisation. En raison du caractère précaire de l’installation sur le domaine public, l’occupant privatif peut à tout moment avoir à se retirer du domaine. Néanmoins, le Conseil d'Etat l'a admis dans l’arrêt Menneret de 1988 en accordant une indemnisation dès lors que le retrait est sans rapport avec le domaine occupé ; il s’agit par exemple de motifs d’intérêt général.

Lorsque l’autorisation n’est pas renouvelée (ce qui en pratique est relativement rare), l’occupant privatif doit quitter les lieux et les remettre en l’état. Les installations peuvent être démolies sur demande de la personne publique, ou être conservées et ainsi entrer dans le domaine de la personne publique par accession. Lorsque l’occupant privatif reste dans les lieux alors qu’il n’a eu droit à aucun renouvellement, il devient un occupant sans titre susceptible de faire l’objet de contravention de voirie ou de grande voirie ; il peut également faire l’objet d’une expulsion (le juge des référés devra opérer un contrôle sur la mesure privant l'occupant de son droit).

Redevance

L'utilisation privative du domaine public offre aux personnes publiques des revenus importants, qui sont devenus la norme : l'usage privatif est soumis à redevance, sauf si une loi n'en dispose autrement. Le principe de gratuité a été jugé non applicable par le Conseil d'Etat, et la cour administrative de Marseille le non paiement d'une redevance que si intérêt général le justifie (CAA, 2004, Commune de Nice ); ainsi une loi de 2009 autorise la dispense de redevance pour les associations à but non lucratif lorsqu'elles concourent à la satisfaction d'un intérêt général.

Il s'agit d'une redevance sui generis (ni contribution indirecte ni redevance pour services rendus), dont le contentieux est confié à la juridiction administrative. L'ensemble du domaine public est touché par cette obligation ; ainsi, les occupants utilisateurs du domaine public hertziens doivent payer une redevance, tout comme les utilisateurs du domaine public routier ou maritime. Quelle que soit l’occupation, tout occupant privatif doit indemniser le fait de son occupation.

La redevance était préalablement calculée uniquement de façon proportionnelle à la surface occupée ; désormais, les "avantages de toute nature" procurés par l’occupation sont pris en compte. En effet, selon les lieux du domaine public, certains sont plus intéressants d’un point de vue financier et amènent plus de clientèle que d’autres. On prend donc en compte la valeur locative du bien ainsi que le chiffre d’affaire escompté.

La nature de la redevance est quant à elle sujette à controverse. On considérait auparavant que la redevance était un impôt indirect et en ce sens relevait du juge judiciaire. Aujourd’hui, la redevance est considérée comme une recette non fiscale, et relève de la compétence du juge administratif.

Debug toolbar